全球定期盤點
【曼谷會議實況】叫叫 ABC!全球盤點機制告急

【曼谷會議實況】叫叫 ABC!全球盤點機制告急

COP24 小組/ 楊晴雯、游宜珍、莊凱鈞
核稿編輯/ 柯建佑、黃品涵

 

當各國在《巴黎協定》下提出各自為政的「國家自定貢獻」(Nationally Determined Contributions, NDCs),透過由下而上的減緩與調適行動因應氣候變遷,聯合國要如何確定國家實踐了各自提出的減緩目標?又該如何彙整全球的行動成果,以瞭解人類社會確實走在解決氣候變遷的道路上?《協定》第 14 條的「全球盤點」(Global Stocktake, GST) 正是國家締約方們提出的檢核國家氣候行動的方法。

國家締約方同意全球盤點機制需要經過三階段的工作來達成,我們「暫時」以準備階段 (Preparatory Phase)、技術階段 (Technical Phase) 及政治階段 (Political Phase) 稱呼他們。為什麼是暫時稱之呢?事實上,這三階段工作分別如何命名,各國尚有不同的意見,在巴黎協定特設工作小組 (APA) 的談判文件中,目前仍是以「工作 A 、工作 B 及工作 C」來代稱的。

圖:巴黎協定特設工作小組 (APA)、附屬科技諮詢機構 (SBSTA)、附屬履行機構 (SBI) 於 2018 年 9 月 6 日的聯合盤點大會。(來源:UNFCCC Flickr)

全球盤點工作 A:準備階段

工作 A 的準備階段 (Preparatory Phase) 最主要在處理資訊的整理及彙編,在此階段也會決定國家具體投入的相關目標、時程、管理以及產出。作為整個 GST 全球盤點機制的第一個階段,各國代表們以身力行「君子慎始而無後憂」,光在準備階段的規劃,就有滿滿的不確定性呢!

在目前的談判文件中,幾乎每個段落都會有兩個以上的選項尚待討論,首先從工作 A 的「目標」談起,段落的第一個選項清楚列出將專注在蒐集以及彙編資訊,第二個選項則僅列出標示,括號補充未有文字內容,也就是說,未來仍然有新增或者更改的空間,但還不知道會是什麼。

「時間軸」也是各國提出多個選項的討論重點,同時是細節寫得最模稜兩可的地方,畢竟壓了死線可就不能反悔了啊!本段要求工作 A 應該在適當的時限內完成,但是光是時程就有多達五個不同的子選項:2020年開始並每五年更新一份NDC、在2021或2022持續進行並且每五年且不應晚於2023年的CMA會議等等,不過今年可是已經2018年了呢,再繼續舉棋不定,2020年就到了喔!

既然時程都舉棋不定了,那麼產出似乎也令人憂心,事實上在會議文件上看來也是如此,在產出的部分一整段尚且「保留討論空間至工作 B 決定」,那麼,究竟會怎麼發展呢?各位客倌請拭目以待!

 

全球盤點工作 B:技術階段

工作 B 的技術階段 (Technical Phase) 主要目標是透過技術、原則與規範支持全球盤點機制,使締約方能長遠達到巴黎協定的目標,其中提及應考量共同但有區別責任和個別能力原則 (CBDR-RC),而技術階段也應呈現透明、公開、促進性與全面性的方法,來輔助第三階段工作 C 的討論。

時間軸的選項雖眾說紛紜,但可以確定的是,都希望至少在 2022-2023 年前就必須開始執行工作 B,並維持每 5 年檢視的原則。 在組織結構上,工作 B 希望能組成技術委員會,納入各國與專家意見,以形成互動性的交流,各方利害關係人都有機會進入討論,像是各締約方、IPCC、受影響的非締約方等。

關於未來討論的原則,多數意見希望每次會議指派附屬履行機構 (SBI) 與附屬科技諮詢機構 (SBSTA) 的共同主席擔任會議主持人,也有選項列出每次會議附件必須包含特別的引導問題,總體而言希望達到平衡、整體且完整的會議規劃,並能包括減緩、調適及資金等三個工作團 (workstreams) 的意見。工作 B 的「最後產出」(Output),則有選項強調討論結果須維持中立,確也有選項認為在此技術階段應該要提供技術建議,或指出下一階段工作 C 的發展方向。

 

全球盤點工作 C:政治階段

工作 C 的政治階段 (Political Phase) 強調政治方面的實施,期許可以增進國際間的氣候合作與行動,這個階段的架構包含兩項可能的元素:(1) 希望 2023 年執行全球盤點時,各國具內閣職權的政府官員可參與當年的聯合國氣候會議,且往後每五年一次;(2) 推動高層對話或高層圓桌會議,使各國部長們可以討論工作 B 盤點後的結果及建議。

此外,本階段也期盼能在長期目標中盤點各國締約方的努力與承諾,鼓勵潛在的氣候行動與國際合作。工作 C 的「產出」若能包含盤點後的落差分析,甚至是增進行動的好方法,都是締約方所積極提出的,而對於全球盤點後的成果,也希望可以涵括「巴黎協定締約方大會」(CMA) 的關鍵訊息與決議,以強化氣候行動方案,並衡量各國能相互提供哪些協助與支持。

 

全球盤點機制欲推進  達成共識支持有效選項為關鍵

就台灣青年氣候聯盟的觀察,整體來說,各國對於全球盤點預定目標的認識還算一致,都是希望各國的 NDC 目標能夠愈來愈好。然而俗話說「魔鬼藏在細節裡」,談判中各國締約方對關鍵決議項目的分歧仍導致整個過程停滯不前。

雖然大多數國家同意以五年為一期檢視 NDC 內容,但「如何分配這五年間的工作」就充滿了爭議。有的國家提議在 2020 年全球盤點 GST 啟動後,2021 年即開始進入 GST 的準備時期、各國開始提交報告,有的卻主張 2023 年再開始;又比方說在工作 C 政治階段,有國家主張應透過聯合國與各締約方高層協商以推進其減碳野心,也有國家覺得由締約方出一份檢討報告即可。

在種種不同的出發點與各國國情的考量之下,全球盤點機制的發展似乎是雷聲大雨點小,究竟各國能不能接受較「嚴苛」的決議文選項,迫使未來的減碳進程能夠愈加進步?還是得仰賴各國談判代表的智慧,與各國國內所給予的壓力。而大國們是否能夠擔起領導談判的角色 (taking the leadership),支持較困難而有效的選項,將會是整個談判推進與否的關鍵!

圖:全球盤點機制要成功,還是得仰賴各國談判代表的智慧,致力達成選項的共識。(來源:UNFCCC twitter)