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COP大事件-《京都議定書》與《巴黎協定》

COP大事件-《京都議定書》與《巴黎協定》

 

《京都議定書》:由開始走向盡頭

聯合國氣候變化綱要公約 (UNFCCC) 的目的是控制人為活動產生的二氧化碳排放,談判國在每一年的 COP 大會產生決議,透過國家間的合作與共識,進行減緩或調適行動。在第三次的 COP 大會 (COP3),談判國們就決定應該先由歷史責任排放較多的已開發國家開始進行減碳任務,因此在 1997 年通過了《京都議定書》,要求公約附件一當中的 38 個已開發國家擔起溫室氣體減量的義務。

《京都議定書》的目標為控制人為產生的溫室氣體排放,簽署條約的「附件一國家」被賦予了溫室氣體排放減量的義務。1997年COP3大會決議通過後,在各國國會陸續採行通過的同時,慢慢地建立起了許多減碳的機制與概念。如COP6通過了「清潔發展機制 (Clean Development Mechanism, CDM)」,確立了「碳權」的概念;2003年的COP9則是建立了「調適基金 (Adaptation Fund)」,協助各國減輕極端氣候的傷害;「碳匯(carbon sink)」、「綠色氣候基金(Green Climate Fund)」等機制與概念也在後續的會議中陸續被決議通過。

然而,事情並未如想像中的順利。自2001年美國總統小布希即拒絕批准《京都議定書》,導致《議定書》的效力矇上了一層陰影。《議定書》中具法律強制性 (legal-binding) 的責任,令各國在「減碳」與「經濟發展」之間十分抉擇。因此,2008 – 2012年的「第一減碳承諾期」中,僅有28個國家提出減碳承諾。在大多數碳排大國都未能提出承諾的情況下,「第一減碳承諾期」只涵蓋了全球18%的溫室氣體排放。2009年COP15哥本哈根會議,原先預定要規劃2012年以後的減量計畫,兩週的會議卻以毫無進度告終,令全球氣候倡議者感到十分錯愕。

在各國未能達到共識,而美、中兩大碳排大國不斷抵制的背景下,《京都議定書》終於走向了崩解。2011年,加拿大率先退出京都議定書,日本、紐西蘭、俄羅斯也不願在「第二承諾期」提出進一步的計畫。各國在2012年的多哈會議上通過了《多哈修正案(Doha Admentment)》,延續了「第一減碳承諾期」的目標至2020年,卻也讓各國意識到《京都議定書》的氣候談判架構走到了盡頭……

 

《京都議定書》到《巴黎協定》:由下而上的力量

在2009年COP15哥本哈根會議宣告失敗之後,氣候倡議者意識到《京都議定書》已經大勢已去:大國們不願擔當減碳責任、閉門會議資訊外洩,甚至連已退出《議定書》的美國也在一旁講風涼話。2012年的COP15《多哈修正案》,除了將《京都議定書》的框架從2012年延續至2020年,也確立2015年必須要產出「後京都議定書」的條約。

而這項條約也就是後來通過的《巴黎協定》。

有別於《京都議定書》的設定,《巴黎協定》不再使用「溫室氣體減量」作為各國對抗氣候變遷的標準,而是以「升溫上限」作為全球共同努力的目標 — 1.5℃ 和 2.0℃ ,在22世紀來臨之前。

不僅如此,《協定》記取了《議定書》的教訓,不再以聯合國的權威「由上而下」的賦予各國減碳的義務。除此之外,減碳也不再僅是「附件一國家」的任務,而是所有國家必須自主提出的《國家自願減碳貢獻》。希望透過「由下而上」的方式,去達成各國「共同但有區別的減碳責任」。

這樣的前景固然美好,但各國在《協定》後續的討論卻仍顯得扭扭捏捏。對於開發中國家引頸期盼、希望能夠協助他們度過極端氣候災害的「綠色氣候基金」仍然沒有得到已開發國家足夠的資金承諾;各國對於如何檢視彼此《國家自願減碳貢獻》的機制爭論不休;約定好在2020年以前要落實的《多哈修正案》減碳承諾,各國也顯得意興闌珊。

2018年12月,距離2020年正式啟動《巴黎協定》剩下兩年。UNFCCC大會預期要在這一次的COP會議上通過「巴黎協定規則手冊(Rulebook)」與「促進性對話(Talanoa Dialogue)」,希望能夠透過這兩個機制的實行,讓各國的氣候承諾不但可以被落實,也能夠不斷的往共同的目標前進!