COP24
【COP24 正經事】許未來更有野心的 NDCs:全球盤點機制入規則手冊

【COP24 正經事】許未來更有野心的 NDCs:全球盤點機制入規則手冊

文/ 柯建佑

「全球盤點」(Global Stocktake) 是聯合國氣候變化綱要公約 (UNFCCC) 於 COP24 預定產出的一項重要機制。

由於氣候變遷並不是短時間就能夠解決的問題,我們也很難在一個計畫中就規劃完整的氣候行動。因此,能反映出短程、中程等各階段計畫的氣候政策執行、監測與評價框架,能夠使國家的氣候行動延續,並且愈來愈有企圖心,就顯得相當務實且重要,這就是全球盤點機制的最重要目標。

在《巴黎協定》的要求下,各個國家每五年提出自己的「國家自定氣候貢獻」(Nationally Detemined Contributions, NDCs),並在五年期間執行。聯合國則是根據「全球盤點」(Global Stocktake) 的方法檢視告國執行的成效,並敦促各國的計畫愈來愈進步!今年談判的重點,便是希望能夠定案「巴黎協定規則手冊」(Paris Agreement Rulebook),讓各國在執行減碳、訂定新的NDCs目標時能夠更有所依據,國際間的資金、技術援助也更有制度。而規則手冊中「全球盤點」機制的討論,是今年 TWYCC 代表團追蹤的重點項目。

在 2015 年《巴黎協定》通過的時候,各國也陸續向 UNFCCC 秘書處提交了自己的NDC。然而當年因為僅通過了協定本身,並未有足夠的細節指引,各國的 NDC 撰寫標準其實僅是自由心證,並未有效達到國際協作。2016 年 6 月,一篇刊載在 Nature 期刊的研究 “Paris Agreement climate proposals need a boost to keep warming well below 2 °C” 指出,當前《巴黎協定》締約國所提出的 NDC 內容並無法達到《協定》所規定的 1.5°C、2.0°C 的目標。不僅如此,IPCC 於 2018 年 10 月發表的《1.5°C 特別報告》(SR15) 中,更明確指出我們距離升溫 1.5°C 僅剩下 12 年的時間了!各國如果今年如果無法對 NDC 的制定與執行有明確的共識,全球升溫控制的目標也將更加渺茫。這也是為什麼今年的COP 大會被稱為自 COP21 巴黎會議以來最重要的一次會議。

「全球盤點」機制目的便是要檢視各國的 NDC,並且讓下一次的 NDC 做得愈來愈好。為了達成目標,並且能讓世界各國心甘情願地執行,機制本身需要顧慮到一些重點:

1. 衡平 Equity

相較於公平 (Equality),衡平 (Equity) 含括「起跑點平等」的意味。由於各國的發展狀況不盡相同,開發中國家政府希望在減碳的同時也能夠兼顧經濟發展,仍將造成大量碳排的能源做為發展選項,例如目前公認的暖化元兇「燃煤發電」,即為開發中國家仍偏好採用的能源選項。雖然因應氣候變遷的減碳責任為全球共同承擔,國家在對抗氣候變遷的國際合作中仍維持「共同但有區別的責任」(Common but Differentiated Responsibility) 的共識,亦即已開發國家自工業革命以來為了國家發展,造成大量的歷史碳排,當前已開發國家所採取的減碳作為與目標,若一體適用於開發中國家,是不符合「衡平」原則的,因此,已開發國家在要求開發中國家執行同等野心的減碳作為時,也需要幫助開發中國家進行低碳轉型與永續發展。

全球盤點」的討論中,「衡平」是各國都支持的論述。
圖片來源;Art+marketing

然而這次談判中關於「衡平」的討論,幾乎可以說是「雷聲大雨點小」。各國雖然不斷的重申「衡平」 的重要性,卻未見大會或國家提出有關「衡平」該如何執行。最新版的草稿去除了較早版本中對於「衡平」在界定質化 (qualutative)、量化 (quantatative) 資訊的要求,僅留下「公平並具有企圖心」(fairness and ambitious) 等較為含糊的文字。

左方紅底的文字是談判中被捨棄的文字選項,右圖為最新的協商版本。
圖片來源:UNFCCC 談判文件截圖

2. 透明度框架 Transparency framework

為了落實「全球盤點」的「盤點」工作,各國需要向聯合國提交自己在「降低碳排放」、「因應災害的對策」、「對外資金與技術援助」等工作上詳盡且有效的資訊。其實「透明度框架」在整個《巴黎協定》中相當重要,也有一獨立條文 (Article 13) 明文列舉。

概念上很簡單,但魔鬼總是藏在細節裡:如何可以稱作「詳盡且有效」?哪些資訊又需要被提供才能真正落實盤點?哪些資料又能夠有代表性?資訊來源的討論可以說是這次會議在「全球盤點」議題上的工作重點之一。

經過將近兩週的討論,聯合國秘書處的工作小組和各國談判代表把最初冗長的文件精簡化,刪去未有明確定義的詞彙,多以《巴黎協定》既有的討論事項為依歸。

可喜的是,在「全球盤點」的議題上,各國都願意採用 IPCC 的科學報告作為依據。縱使在隔壁棚「附屬科技諮詢機構」(Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice, SBSTA) 的會議戰場,各國正為此吵得不可開交。此外,公民團體的意見在 12 月 15 日上午的草案版本中,也被列為「全球盤點」的正式資訊來源之一,這也讓未來各國非政府的獨立研究、倡議團體能夠更有發揮的舞台。

在 12/15 上午的「全球盤點」草案版本中,公民團體最在意的「科學」與「非國家利害關係人」(non-party stakeholder) 仍被保留在文件中。
圖片來源:UNFCCC 談判文件截圖

3. 未竟之業─損失與損害 (Loss and Damage) 與促進性對話 (Talanoa Dialogue)

「損失與損害」(Loss and Damage)與「促進性對話」(Talanoa Dialogue)可以說是這次「全球盤點」的制定過程中最令人糾結與遺憾的兩個議題。兩者被屏除在談判結果之外的原因不盡相同,但似乎都是各國利益角力下被交換的籌碼。

(1) 損失與損害

最早提出「損失與損害」概念的小島嶼國家聯盟及低度開發國家,希望透過將損失與損害納入 UNFCCC 的機制,給予遭受極端氣候事件影響的國家災後補償。相對於既有的國際氣候基金以援助的角色幫開發中或較脆弱的地區進行調適行動 (Adaptation),如綠色氣候基金 (Green Climate Fund, GCF) 與調適基金 (Adaptation Fund, AF) 的運作,「損失與損害」更強調的是對氣候災難發生的咎責 (liability) 與補償 (compensation)。

可想而知,一旦講到了氣候變遷的責任,已開發國家當然是難辭其咎,若要再進一步討論咎責之後的補償,更是讓這些過往的碳排大國跳腳。雖然「損失與損害」的議題主要是由 UNFCCC 之下的「華沙國際損失與損害機制」(Warsaw International Mechanism for Loss and Damage) 管轄,應是明年 COP25 才要討論的重點,但為了不讓咎責、補償的概念被套用在《巴黎協定》中,已開發國家的談判代表們可以說是用盡了全力避免此事。

上圖為 COP24 會議剛開始的「全球盤點」草稿,下圖為 12/15 早上釋出之草稿。原先明確被列在條目中的「損失與損害」項目,幾經協商後,最後只留在註腳中,成為調適相關條目的註解。
圖片來源:UNFCCC 談判文件截圖

(2) 促進性對話

「促進性對話」最初被提出是在 2015 年 COP21 的決議文中,希望透過完善的溝通,讓各國的 NDCs 減碳成效能夠愈來愈好。去 (2017) 年 COP23 的主席斐濟總理提出了太平洋島國的 Talanoa 會議形式,以故事的方式讓與會者回答三個問題:我們在哪裡?我們要去哪裡?我們要怎麼去?再將眾人的故事歸納成進一步的減碳目標。

Talanoa的討論為氣候注入了新的活力。原先冰冷的議題論述會場突然間多了許多人味,自去年 COP23 以來,世界各地的氣候故事不斷的被提出、看見。可惜的是,這波「說故事」的運動還未知其是否能有效地回饋到新版 NDCs 的撰寫。

在 COP24 談判之初,Talanoa 的三個問題原本被含納在「全球盤點」草案文件的方法論當中,然而相關條目卻很快地在下一次的更新版本中被移除,筆者與一同在議事廳現場旁聽談判的夥伴也未聽聞國家之間對此項目意見衝突。即便到了談判即將結束的當下,會場中也僅有環境 NGO 社群 (ENGO) 與青年 NGO 社群 (YOUNGO) 對此表達抗議。

COP24 談判文件中,被消失的 Talanoa Dialogue
圖片來源:UNFCCC 談判文件截圖

時至波蘭時間 12 月 15 日晚間 7 時,各國談判仍在進行中,大會閉幕會議時間也尚未確定。相較於其他議題,「全球盤點」爭議已經算相對小的。除了在其他面向的「透明度框架」與「損失與損害」的爭論,「碳交易」相關制度的爭論也是會議延宕的主要原因,更別提先前少數大國不願「歡迎」IPCC 科學報告的爭議了。

在這氣候災難此起彼落的時代,《巴黎協定》給了眾人一條能夠繼續向前航行的生命線,只望在各國利益角力的同時也能夠顧慮正在因為氣候災難受苦的人們,並且把「時間」也納入談判的考量。

畢竟不論你是 “noted” 還是 “welcome” IPCC 的科學報告,距離 1.5°C 大關我們也僅剩下 12 年了!