【COP25】第一周談判進度更新:實現第六條第四款的「全球減量機制」

【COP25】第一...

撰文:楊竣文、游宜珍
潤稿:謝尚融

早在12月2日COP25開幕當天,聯合國秘書長António Guterres指出COP25談判的最大重點,是實現巴黎協定的第六條,關於建立2020年全球溫室氣體減量的機制。該機制明確寫在第六條第四項中,結合國家自定貢獻(National Determined Contribution, 簡稱NDC)與永續發展目標,以市場機制吸引公私部門實現減量成果,達成全球整體溫室氣體排放的減緩成效。不過,如同先前數回談判情況,各締約方在特定問題上遲遲無法形成共識,導致附屬科技諮詢機構(Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice, 簡稱SBSTA)在第一周談判僅產生兩份草案,且表定本周五(12/06)的第四輪非正式諮詢會議(infromal consultation)無預期休會,延至下周一(12/09)上午召開,該日下午即是原訂閉幕會議(closing plenary)。

(圖一:SBSTA 非正式諮詢會議主席,取自筆者提供)

SBSTA在本次議程列出:「訂定第六條第四項(6.4)管理全球溫室氣體減緩機制(the mechanism,簡稱全球減量機制)的規則、架構跟程序(rules, modalities and procedures)。[1]」根據本周六(12/07)更新的草案, 締約方提出一個監督全球減量機制的監督機構(the Supervision Body, 簡稱監督機構)。以下整理草案已經確認的資訊[2]:

這些確認的資訊主要著重在機構運作上所需的行政程序確認,例如,監督機構在2020年以前,成員組成上的資格、任期與選舉方式。在機構成立後,建議SBSTA在未來兩屆會議裡持續協助監督機構完成議事規則的完整性,並同時輔助CMA在其他議題上有更進一步的詳細規則制定,像是基線途徑(baseline approach)、額外交易(additionality)、收益分享(share of proceed)、全球總碳排減緩(Overall Mitigation in Global Emissions, OMGE)、上訴權(right of appeal)及爭端程序(grievance process)、補充活動信託基金(Trust Fund for Supplementary Activities)。

其中有些議題在本次會議中,已受到談判國間的高度關注與討論,筆者將根據在談判現場的會議紀錄,以及相關智庫評論與報導,各國談判方就Rule book的第六條第四項的爭議點,列舉出以下幾項觀察[3]:

1. 全球總碳排減緩

在巴黎協定本文的第六條第四項第四款:「 實現全球總碳排減緩(To deliver an overall mitigation in global emissions)」提及全球總減排減緩,算是呼應環境完整性的精神。

然而,何謂OMGE的定義?全球減緩機制如何操作化OMGE?各國談判代表也毫無頭緒。在馬德里12月5號下午的第三次協商會議中,吐瓦魯要求釐清第一版草案附件8所列出有關傳遞OMGE的三種選項中OMGE之具體定義,隨後貝里斯代表小島嶼國家稱「(OMGE)的操作化定義還未被討論,即使我們有幾個選項圍繞在自願性,但是當這項OMGE名詞未被定義時,並無法做選擇。」巴西則是提到:「這項定義是有爭議的。」然而這樣的爭議並沒有得到在第一週會議得到明確的解答,而將於第二週持續進行。

關於OMGE定義,Carbon Brief 指出該意為「國家在進行碳權轉讓時,應該確保全球排放量的淨減少,而不是僅僅用一個國家的節餘來抵消一個國家釋放的二氧化碳」[4]。這個概念雖然簡單,但若將公私部門的交易活動放到全球尺度進行檢視,根據2019年6月New Climate Institution發表的文章,操作化OMGE需要滿足三個條件:相關的溫室氣體減量必須以量化形式呈現;國家不得將用於OMGE的溫室氣體減量算做自己的NDC減量;OMGE減量必須具有強制性,而非國家自願選擇[5]。 

根據第二版草案附件第八部分,針對傳遞OMGE內容仍有三個方案正待討論。哪個方案最後會受到青睞?值得我們持續關注。

2. 永續發展與人權保障

在巴黎協定本文的第六條第四項第一款:「促進減緩溫室氣體排放,同時促進永續發展(To promote the mitigation of greenhouse gas emissions while fostering sustainable development)」,指出在減排同時需要兼具永續發展。

在馬德里12月5號下午的第三次協商會議中,需多國家對於「如何」執行永續發展提出許多擔心,甚至延伸出國家主權與人權議題的拉扯。會場出現兩派聲音:支持納入人權考量、社會環境安全維護(safeguards)的國家,例如瑞士、紐西蘭、澳洲、歐盟;以及反對或質疑全球減緩機制納入人權考量的必要,例如巴西、印度、中國、沙烏地阿拉伯與伊朗。巴西和印度質疑,監督機制組成沒有「人權專家」,何談人權之必要?伊朗更宣稱巴黎協定內文隻字未提人權,締約國不應該在討論第六條第四項過程中,挾帶其餘政治議題;沙烏地阿拉伯更提議,與其納入不在條文中的人權,締約國為何不考慮納入次出現在條文中的「永續發展」呢?如果硬要納入人權,也該納入「共同但有區別責任原則」等精神。

為何有些國家不斷強調全球減緩機制的人權顧慮呢?在於CDM時期,許多專案雖看似對減少溫室氣體有益,但卻忽略掉在那塊土地生活的人或環境,產生侵犯人權或對環境社會產生負面影響等憾事[6]。根據聯合國人權事務高級專員辦事處官員的說法,他們事前有面見各國談判代表,強調6.4要納入「環境、社會安全維護(Environmental & Social safeguards)」,並且保障在地人民參與決策的權益[7]。

            圖二:SBSTA 非正式諮詢會議現場(攝影:楊竣文)

小結:

此次SBSTA會議針對巴黎協定第六條的執行手冊預計進行四次非正式會議討論,然而在最後一次的會議,卻一度延遲,甚至最後直接取消。從這些跡象,都可見談判國間有著巨大的鴻溝,即使是非正式會議,都未能在會議前有初步的共識。未來第二週的各國的更高決策單位將會抵達現場做正式的決策,若是在這週無法達到共識,這項議題便將又要延後一年。對於開幕時,秘書長António Guterres的期許也將落空。


參考資料:

[1]the Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice,2019,”Reflections note by the Chair of the Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice”, FCCC/SBSTA/2019/3., p.13.

[2]SBSTA 51 agenda item 12(b), 2019, “Draft CMA decision on the rules, modalities and procedures for the mechanism established by Article 6, paragraph 4, of the Paris Agreement”, SBSTA 51, https://unfccc.int/sites/default/files/resource/SBSTA51.DT_.i12a.pdf, 2019/12/09, pp.1-13.

[3]註: 有關各國談判方發言紀錄,皆出自筆者現場筆記。

[4]Simon Evan et al., 2019,” In-depth Q&A: How ‘Article 6’ carbon markets could ‘make or break’ the Paris Agreement”, Carbon Brief, https://www.carbonbrief.org/in-depth-q-and-a-how-article-6-carbon-markets-could-make-or-break-the-paris-agreement, 2019/12/09. 

[5]Lambert Schneider et al. , 2019, “Operationalising an ‘overall mitigation in global emissions’ under Article 6 of the Paris Agreement“, Newclimate Institute,   https://newclimate.org/2018/11/21/operationalising-an-overall-mitigation-in-global-emissions-under-article-6-of-the-paris-agreement/, 2019/12/09.

[6]Sven Baraden et al., 2019, “Commentary: on the current state of sustainable development provisions in the Article 6 ‘rulebook’ negotiations following the 50th Meeting of the Subsidiary Bodies to the UN Climate Convention in Bonn, Germany“, UNEP DTU partnership, p. 2. 

[7]註:根據筆者出席12月5日”Human Rights and Climate Action”周邊會議,與會講者所言。