專欄
巴黎怎麼走:玩轉NDC的基本攻略

巴黎怎麼走:玩轉NDC的基本攻略

撰稿人:楊竣文,游宜珍,楊思華
核稿人:胡平楷

NDC是什麼?能吃嗎?

NDC的全稱是Nationally Determined Contributions (NDC), 翻成中文就是「國家自定貢獻」,也就是每個國家自己提出溫室氣體減量目標以及計畫。各國制定NDC的目的是什麼呢?主要是為了在各國國情不同的限制下,確保人類能達成巴黎協定中的總目標。以經常被納入各國NDC的「碳預算」為例,若要限制全球暖化不超過1.5°C,人類只剩下約7700億噸二氧化碳的「排放預算」,這代表各國提交的NDC中,碳預算的項目加總不能超過7700億噸,同時,也意味著有些國家必須將既有的經濟模式砍掉重練,尋求低排碳經濟的轉型方向,才有可能達成目標。

近幾年大家或多或少都聽過的減碳的口號,即是為了呼應台灣在NDC中的承諾。台灣預計在2030年以前減少50%的溫室氣體排放,相較於全球,「2030, 50%」算是普遍已開發國家的中期目標。


我們與溫升1.5°C的距離

根據政府間氣候變化專門委員會(IPCC)在2018年發佈的《地球暖化1.5°C》特別報告[1],為了達到控制全球溫升在1.5°C以內,需要有兩個條件。第一是2030年全球碳排需要較2010年減少45%,第二是在2050年全球需要達到碳中和(零碳排)。報告中也註明:達到零碳排在物理上是可行的,但是需要「前所未有的根本改變」。[2]

那麼,目前全世界各國所提交的NDC是否達標呢?獨立氣候科學組織Climate Action Tracker為我們做了以下地圖,用顏色來區分各國的減碳計畫是否「夠格」。很遺憾的,普遍大家認知中「先進」的國家,不論是中美俄、多數歐亞國家、紐澳等,其NDC都不是實現巴黎協定的答案。

圖中黑色的國家代表NDC強度嚴重不足(Critically Insufficient),若照著這些計畫走的話,會使得全球溫升達到4°C或以上!在這個陣營中可以見到美國、俄國、沙烏地阿拉伯、土耳其等。

紅橘色的國家代表NDC高度不足(Highly Insufficient),其NDC會使全球溫升在4°C以內,包括中國,日本,韓國,印尼,南非,阿根廷,智利,以及阿拉伯聯合大公國等。至於加拿大,澳洲,紐西蘭,以及歐盟等國皆屬於黃橘色陣營,意思是不足,其NDC會使全球溫升在3°C以內。印度,依索比亞,菲律賓所屬的黃色陣營的NDC使全球溫升可以控制在2°C以內。[3]

而最終,只有兩個國家,摩洛哥與甘比亞的NDC是符合1.5°C以內的原則的。甘比亞承諾在2030年前減少45.4%的碳排放(相較於2010年),為此甘比亞將種植10000公頃的森林,紅樹林,以及草原 [4]。摩洛哥承諾在2030年前減少52%的碳排放(相較於2010年),為了達到此目標,摩洛哥的可再生能源比例將在2020年達到42% [5]。 

根據2015年台灣政府出台的INDC(國家自定預期貢獻)[6],台灣將致力於將自己的碳排放與2030年減少50%,這個目標是符合1.5°C以內的原則的。然而,NDC的提出只是氣候行動的第一步,具體要如何執行,就是巴黎協定其他章節中規範的重點了。


介於有跟沒有之間:巴黎協定如何要求國家落實減碳目標?

巴黎協定的目標:「在本世紀控制升溫在攝氏2度以內,盡量維持在攝氏1.5度以下」。NDC作為實踐它的主要工具,將在各國兼顧自身能力與經濟發展下,訂定合理的減碳目標。

可是,甚麼叫做「合理」呢?巴黎協定第四條[7]中羅列了三項核心指標,規範NDC減碳目標須合乎衡平(equity)、減碳共效益(mitigation co-benefits)、以及NDC責任指南(guidance):

1. 衡平:意指減碳目標要考量各國經濟發展差異,不能「一視同仁」。這個概念發展自聯合國氣候公約早期使用的原則「共同但有區別責任」(common but differentiated responsiblity)[8],基於已開發國家的歷史排放責任和經濟優勢,它們被要求率先展開行動,並向開發中國家提供對抗氣候變遷的資金及技術;至於開發中國家在規劃未來發展時,也要納入減碳和氣候調適的考量。

2. 減碳共效益:意指政府在執行調適、多元經濟計畫(economic diversification plans)[9]等氣候行動時,要強調其對減緩溫室氣體排放的效益。過去國家經常將減緩與調適分開執行,沒有考量整體效果,而傳統經濟活動往往跟減緩相衝突,因此巴黎協定同時彰顯調適以及低碳排、高度氣候韌性的多元經濟,對於減緩氣候變遷的正面效果[9]

3. NDC責任指南(guidance):國家在進行溫室氣體減量時,需要遵循一些原則去確保執行上的品質,例如「促進環境完整性(environmetal intergrity)」[10]、「透明度、精確性、完備性、可比性、一致性(合稱TACCC)」,以及避免重複核算(double counting )[11]。上述原則的目的,都是確保減碳目標的執行有確實減少溫室氣體排放量,而不會發生「挖東牆補西牆」或鑽漏洞的問題。


NDC卡關了?Article 6 的難題

在巴黎協定中,不同範疇的內容由分開的段落(Article)表述,這類似台灣立法中常用的段落格式。

其中最為爭議的第六段(Article 6),內容是關於通過國際合作協助達成NDC減緩與調適目標的具體運作機制,例如碳權計算和轉讓等。然而,目前各國在這個段落上還沒辦法達成共識,導致現在世界上沒有一套通行的NDC遊戲規則。如果不解決,大家在執行減碳和調適上很容易各玩各的,且很可能會直接影響各國之間的信任基礎,進而危及巴黎協定的最終成敗。

要知道打從去年開始,這個”Article 6”爭議就讓巴黎協定的執行手冊難產,而眼看明年2020就將是各國NDC的第一次檢討盤點,因此可想而知,今年的聯合國氣候峰會必將針對這個部分產生激烈的討論,因為一旦拍板定案,將決定各國在達到溫度控制的長期目標下,到底「如何」做到。


註:

  1. 「多元經濟計畫」是將經濟發展從仰賴單一收入來源轉型成多元產業及市場之過程。傳統上,該手段是刺激正向經濟成長和發展的策略。應用在氣候變遷調適方面,則是以低碳排、高度氣候韌性的收入來源取代氣候脆弱度高的經濟模式之策略(資料來源:UNFCCC)。
  2. 「環境完整性」是整體生態系的健康狀態,包含組成成分之間的整合、平衡且自我形成之互動。沒有任何組成成分破壞全體的互賴連結(資料來源:International Lake Ontario – St. Lawrence River Study)。
  3. 「重複核算」是將單次溫室氣體減量重複計算於減緩目標之中。當多元減緩機制相互重疊,或是減量額度可以在不同減緩目標之間轉換,容易發生重複核算(資料來源:climate focus )。


參考資料

[1] Global warming of 1.5°C Summary for Policymakers 

[2] Summary for Policymakers of IPCC Special Report on Global Warming of 1.5°C approved by governments. IPCC. 

[3] Climate Action Tracker. https://climateactiontracker.org/countries/

[4] The Gambia. https://climateactiontracker.org/countries/gambia/

[5] Morocco. https://climateactiontracker.org/countries/morocco/

[6] 中華民國(臺灣)「國家自定預期貢獻」(INDC)(核定本) 

[7] Paris Agreement  

[8] UNFCCC https://unfccc.int/resource/docs/convkp/conveng.pdf

[9] Axel Michaelowa, et al  “Mitigation co-benefits of adaptation actions and economic diversification“, 2018[10] Article 6: What is it and why is it important?