六合之內,論而不議:巴黎協定第六條的前世

六合之內,論而不議...

作者:楊思華,楊竣文,游宜珍
核稿:李建歡

2015年,於法國巴黎舉行的第21屆聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC)的締約方大會(COP)中,各締約國簽訂了史無前例的巴黎協定,為氣候變遷問題做出共同承諾。每個締約國都要制定並履行國家自定貢獻(NDC),減緩溫室氣體排放並調適氣候變遷衝擊。其中,巴黎協定的第六條中,是最引人矚目且爭論至今的,即「透過國際合作以達成NDC」。巴黎協定第六條為什麼具高度爭議又至今仍未定案,就讓我們用幾分鐘的時間給大家娓娓道來吧。


合作條文知多少

在巴黎協定第六條中,有三個項是要促進國際合作以幫助國家達成NDC,分別是第二項的雙邊合作機制,第四項的永續發展機制,和第八項的非市場機制。

第二項允許締約國在自願的基礎上彼此合作,並得利用國際轉讓減緩成果(internationally transferred mitigation outcomes, ITMOs)來實現國家自主貢獻。只是這種應用,應促進永續發展、確保環境完整性(environmental integrity)和透明度,且應利用公約(UNFCCC)所認可的方法核算碳排減緩的成效,以避免雙重核算(double counting)。[1]

第四項允許締約國之間進行永續發展的與減緩碳排的合作,但是和第二項不同的是,這個機制受到締約方大會(COP)的主導與監督。締約方大會(COP)會主導第四項的規則與流程。與此同時,第四項也鼓勵和促進公私部門在締約方授權下參與溫室氣體排放的減緩計畫,其中任何碳權交易都必須有助於實現全球排放的全面減緩。[1]

第八項則要求締約國提供綜合、整體和平衡的非市場方法,包括減緩、調適、資金、技術轉讓和能力建設,以協助各國落實它們的NDC。[1]


COP24與波昂的唇槍舌劍

巴黎協定第六條的條文看起來似乎非常周詳,但至今巴黎協定已經快五年了,為什麼各締約國還未達成共識呢?讓我們來看看在去年 12 月在波蘭舉辦的 COP 24 與今年 6 月在德國波昂舉辦的期中會議中有哪些爭議聲浪吧。

根據 Carbon Brief 的報導,巴西在 COP 24 中主張有助於達成 NDC 的減緩行動應仍然被允許進入碳市場交易,堅決反對「避免雙重核算」的立場,這讓許多其他國家無法接受。巴西的立場是,通過一個國家幫助另外一個國家達成的減碳效果,應可以同時用於核銷這兩個國家的NDC,然而巴黎協定第六條的精神就是要避免這種方便之門,以達到最大程度——或至少合理的減碳目標。最終,第六條仍然被擱置,雖然說不是最理想的情況,但是仍然比接受巴西的要求要好很多。[2]

在 COP 24 時,也建立了一個關於巴黎協定第六條的重要共識,即所有的減緩行動與碳權交易必須符合「全球總碳排減緩」 (Overall Mitigation in Global Emissions, OMGE)的目標。也就是直接規定了碳權交易和碳市場不是國家自我洗綠的工具,一定要有助於全球碳排的減緩。[2]

在六個月過後,於今年的波昂會議中,巴西繼續堅持其「雙重核算」的強硬態度。不僅如此,巴西、阿拉伯國家集團與印度也都堅持其在京都議定書中,締約方利用「清潔發展機制(Clean Development Mechanism, CDM)」所換取的碳權額度(carbon credits)可以繼續沿用至巴黎協定。目前巴西、印度、中國和韓國擁有絕大多數自京都議定書時期所遺留因CDM機制的減排權證(CER,即CDM機制下所產生的碳權),而其總量相當於整個歐盟的碳排放。也就是說,如果這項決議通過了,代表這些國家可以透過註銷這些碳權來免除其減緩碳排的責任。對於這種取巧的做法,島嶼國家聯盟(AOSIS)表達堅決的反對立場,因為這些碳權庫存如果大量釋出壓低整個碳市場的碳價格,從而減低各國採取實際行動以減碳的誘因。根據Carbon Market Watch的碳定價專家Gilles Dufrasne的說法,這些國家目前所持有將近180~280億噸的減排權證等待進入碳市場,一旦進入全球碳市場將會使得整個巴黎協定的初衷大打折扣。[3]


註:

清潔發展機制(CDM)即京都議定書下之「附錄一國家(均為「已開發國家」)」到「附錄二國家(均為「開發中國家」或「低度開發國家」,其中包含中國與韓國)進行溫室氣體減排計畫之投資所產出的碳權,該碳權被稱為減排權證(CER)。


資料來源

[1] 巴黎協定. 聯合國氣候變化框架公約. 2015年12月12日

[2] COP24: Key outcomes agreed at the UN climate talks in Katowice. Carbon Brief. Dec 16, 2018

[3] Bonn climate talks: Key outcomes from the June 2019 UN climate conference. Carbon Brief. Jul 1, 2019