六合之內,論而不議:巴黎協定第六條的今生

六合之內,論而不議...

作者:楊思華,楊竣文,游宜珍
核稿:李建歡

上次我們介紹了巴黎協定第六條的前世,這次我們將為大家揭露第六條的今生,聊聊專家學者們如何看第六條。

專家學者們怎麼看?

學界對於巴黎協定第六條的討論,多半聚焦在如何實現第二項「結合各國國家轉讓減緩成果與其NDC目標」、「維護環境完整度」,以及第四項「設立兼顧永續發展與減緩目標」等制度性爭議。這些爭議背後隱含著,巴黎協定強調國家自主性與國際碳交易制度限制之間的衝突。本段呼應前述討論,將聚焦有關「雙重核算」及「連結CDM機制與2020年新機制」的討論,以及另一個潛在議題:「熱氣(hot air)」。

由Wuppertal Institute所發佈的「Shaping the Paris Mechanism」報告第三部分,詳細記載了巴黎協定的締約方就第六條各項之不同意見。對於CER是否可以沿用至2020新制度,非洲組織(The African Group of Negotiators)和阿拉伯組織(The Arab Group) 表示關切;巴西主張沿用CDM的各項機制,包括CER;歐盟則主張,除非符合第六條第四項的標準,否則舊有的CDM制度不該被沿用,此一立場亦獲得日本和紐西蘭的支持。另外,關於第二項「避免雙重核算」之詮釋,巴西認為第六條第二項即能避免雙重核算的問題;歐盟主張建立NDC回報、計算實際碳排放等集中式檢核機制,以防止雙重核算減損了保存環境完整度的精神;日本和吐瓦魯的立場亦與歐盟類似。[1]

另外,根據Carbon Market Watch的觀點,銜接 CDM 的 SDM 新機制,不能只是複製CDM的模式,而是在以此經驗為鑑之餘,兼顧聯合國17項永續發展目標(SDGs)的精神於其中——而他們認為,要能符合上述精神,應廢除碳補償的想法,並逐漸轉向氣候融資的概念。[2]

學者Mueller 和Michaelowa面對 COP 24 所留下未解的爭議:面對國家NDC目標涵蓋範圍以外的部門,例如航空或海運,如何計算該範疇的碳排量交易?作者提出兩種計算方案:

1. 以目標為基礎,要求國家將國家轉讓減緩成果納入NDC目標,採用「目標/預算基礎計算(target/budget-based accounting)」;

2. 以計數(tally)為基礎,要求國家將國家轉讓減緩成果獨立於NDC目標,採用「排放基礎計算(emission-base accounting)」。

為了避免雙重核實,作者主張建立「NDC基線層級(NDC Baseline Level)」,比較一國個基線層級和最終計數成果,推估該國的最大減緩量,進而檢驗是否發生雙重核實。[3]

最後,學者Theuer 等人發現,許多國家的NDC減碳目標設定得太低,不需要實際減緩作為,依照既有減碳曲線就能輕鬆達標。該情況類似1990年代俄羅斯、東歐國家在共產政權瓦解後,紛紛從生產過剩、產值低落的重工業產線,轉向高科技或輕工業等符合其國家區位的產業。歷經工業轉型的前蘇聯國家與俄羅斯,減碳成果儘管不經過實質減碳規劃與作為,仍大幅超越原定京都議定書的目標,故得「熱氣(hot air)」之名。由於「熱氣」將造成國家無故獲得大量碳權,會嚴重破壞新碳交易機制,侵害環境完整度。因此,作者提出設定間接或直接限制,根據如歷史排放資料、減排曲線或NDC目標程級等指標,決定該國能否獲得參與碳市場的資格。[4]

結論

六合之內,論而不議。六合之外,存而不論。毋庸置疑的是,巴黎協定第六條是關乎於整個協定成敗的重要一環,國際社會究竟能否在今年的COP25中對此達成共識,讓2020的NDC制定與今後的執行有清晰透明的機制,就要看人類文明社會的野心與智慧了。


資料來源

[1] Shaping the Paris Agreement part 3: An update submission on Article 6 of the Paris Agreement. Obergassel & Asche.  Wuppertal Institut. Oct, 2017 

[2] Financing sustainable development

[3] How to operationalize accounting under Article 6 market mechanisms of the Paris Agreement. Mueller & Michealowa. Climate Policy.  Apr 7, 2019

[4] When less is more: limits to international transfers under Article 6 under Paris Agreement. Theuer S. et al. Climate Policy. Nov 08, 2018